autostrady drogi ekspresowe - i co dalej? - perspektywa rozwoju sieci dróg regionalnych
Doczekaliśmy się momentu, kiedy na niespotykaną dotychczas skalę toczą się w kraju duże inwestycje drogowe związane z budową autostrad i dróg ekspresowych oraz przebudową i rozbudową innych dróg krajowych. Jest to odzwierciedlenie przyjętych założeń zakładających stworzenie spójnej sieci dróg o znaczeniu krajowym, charakteryzującej się dużo większymi niż dotychczas parametrami użytkowymi, a tym samym podniesioną przepustowością, dostosowaną do zwiększającego się ruchu komunikacyjnego. W efekcie oczekiwane jest zmniejszenie występującego zatłoczenia motoryzacyjnego, skrócenie czasu przejazdu oraz usprawnienie przebiegającego przez terytorium Polski ruchu tranzytowego. Działania te mają przyczynić się jednocześnie do zbudowania szkieletu połączeń pomiędzy największymi ośrodkami gospodarczymi kraju, wspierać procesy rozwoju gospodarczego Polski i wpłynąć na poprawę jakości życia społeczeństwa, poprzez stworzenie sprawnego, bezpiecznego i zrównoważonego systemu transportowego.
Działania te determinowane są ogromnymi zaległościami w rozwoju infrastruktury transportowej rangi krajowej, a także szansą współfinansowania kluczowych inwestycji przy wykorzystaniu funduszy pomocowych Unii Europejskiej ukierunkowanych na projekty drogowe. O skali zapóźnień świadczy nie tylko zły stan techniczny newralgicznych szlaków komunikacyjnych i nieodpowiednie parametry konstrukcyjne, ale również brak spójnego i funkcjonalnego układu drogowego, w którym poszczególne odcinki dróg tworzą wzajemnie uzupełniające się ogniwa ułatwiające poruszanie się po terytorium naszego kraju. Szansę na zmianę tej sytuacji w obszarze ogólnopolskiej sieci komunikacyjnej stwarzają krajowe programy operacyjne, w oparciu, o które nasz kraj wykorzystuje środki finansowe z UE przeznaczone na rozwój głównej infrastruktury drogowej. Najważniejszymi z nich są: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko oraz Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej. W ramach tych programów realizowane są najważniejsze i największe projekty drogowe (m.in. budowa autostrad i dróg ekspresowych, budowa obwodnic w ciągu dróg krajowych), dzięki którym urealniona została perspektywa stworzenia odpowiedniej sieci dróg krajowych przystosowanych do obecnie występujących realiów komunikacyjnych.
Analizując kwestię tworzenia spójnej sieci drogowej nie należy zapominać, że rozbudowa krajowych szlaków komunikacyjnych stanowi tylko część większego problemu związanego z rozwojem dróg w Polsce. Autostrady i drogi ekspresowe pomimo tego, że przenoszą połowę generowanego w Polsce ruchu stanowią jedynie 5% spośród około 383 tysięcy km dróg publicznych. Pozostałe 95% tworzą drogi wojewódzkie (ok. 7,44%), powiatowe (ok. 33,11%) oraz gminne (ok. 54,61%), budując w ten sposób podstawową siatkę powiązań komunikacyjnych na poziomie regionów. Pokazuje to jednoznacznie, że wybudowanie dróg najwyższej rangi nie rozwiązuje problemu braku spójnej sieci komunikacyjnej na terenie kraju, gdzie bardzo istotnym ogniwem są drogi regionalne zarządzane przez organy administracji samorządowej.
W tym miejscu nasuwa się pytanie o przyszłość rozwoju regionalnej i lokalnej sieci drogowej, bardzo istotnej z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju kraju i funkcjonowania lokalnych społeczności.
Największymi wyzwaniami jakie stoją przed samorządami i ich jednostkami odpowiedzialnymi za utrzymywanie lokalnych szlaków komunikacyjnych są przede wszystkim: poprawa złego stanu technicznego dróg, dostosowanie ich parametrów użytkowych do zwiększającego się natężenia ruchu pojazdów oraz podniesienie poziomu bezpieczeństwa na drogach, poprzez wdrażanie elementów systemu BRD. Działania podejmowane w kierunku zmiany takiego stanu rzeczy napotykają niestety na szereg barier, które w wielu przypadkach opóźniają realizację procesów modernizacyjnych lub całkowicie je eliminują, co w konsekwencji nie przyczynia się do budowania spójnej sieci komunikacyjnej.
Nie jest żadną tajemnicą, że w obszarze sieci dróg regionalnych i lokalnych istnieje ogromne zapotrzebowanie na inwestycje w infrastrukturę transportową, które umożliwią nadrobienie zaległości w rozwoju podstawowej tkanki komunikacyjnej. Jak powszechnie wiadomo obecny stan techniczny wielu dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich znacznie odbiega od obowiązujących standardów, co jest źródłem wielu innych czynników negatywnie oddziaływujących na poziom bezpieczeństwa w ruchu komunikacyjnym, funkcjonowanie lokalnych społeczności i procesy rozwojowe w regionach. W odróżnieniu od krajowej sieci drogowej, finansowanej ze środków pochodzących z budżetu centralnego, całościowe utrzymanie dróg lokalnych spoczywa na samorządach lokalnych, których budżety w żaden sposób nie są w stanie udźwignąć wszystkich niezbędnych wydatków na te cele. W każdym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której zapotrzebowanie znacznie przekracza możliwości finansowe gminy, powiatu, samorządu województwa. Jest to bez wątpienia podstawowa bariera rozwojowa, która skutecznie powstrzymuje tworzenie spójnej sieci komunikacyjnej na poziomie lokalnym i regionalnym, posiadającej równocześnie odpowiednie powiązania z rozwijającymi się autostradami i drogami ekspresowymi.
Równie istotnym problemem jest brak jednolitego podejścia do tematyki zagospodarowania w obszarze komunikacji i rozwoju systemów transportowych w poszczególnych województwach, powiatach i gminach. Ograniczone zasoby finansowe powstrzymują procesy tworzenia i wdrażania kompleksowych planów rozwoju regionalnych sieci drogowych. Efektem tego jest m.in. złe planowanie przebiegu dróg nieuwzględniające przyszłego zagospodarowania terenu, a także rozproszenie działań inwestycyjnych, które koncentrują się jedynie na zaspakajaniu doraźnych braków w infrastrukturze transportowej, co ostatecznie iluzorycznie wpływa na rozwój sieci i nie przyczynia się do eliminowania elementów problemowych. Odkładanie w czasie przygotowywania takich planów przyczynia się jednocześnie do zaniechania weryfikacji struktury funkcjonalnej sieci dróg regionalnych. W wielu przypadkach istniejące parametry techniczne dróg nie odpowiadają klasom techniczno – funkcjonalnym przypisanym tym drogom. Dotyczy to głównie nieodpowiedniej dostępności do dróg (gęstość skrzyżowań i zjazdów), szerokości pasów drogowych i jezdni oraz wyposażenia w niezbędną infrastrukturę towarzyszącą. Taki obraz rzeczywistości jednoznacznie pokazuje, że nie możemy mówić o rozwoju spójnej sieci komunikacyjnej na terenie kraju, gdzie brakuje jasno określonej wizji rozwoju oraz powiązań pomiędzy poszczególnymi inwestycjami.
Poważnym problemem, który w ostatnim okresie dotyka coraz większą liczbę jednostek samorządu terytorialnego, jest osiąganie przez te podmioty maksymalnego poziomu zadłużenia, co wyczerpuje możliwości realizowania kolejnych przedsięwzięć. W wielu przypadkach przyczyną takiego stanu rzeczy są właśnie podjęte inwestycje drogowe, finansowane na kredyt, pochłaniające przy tym ogromne środki finansowe. Dotyczy to zarówno inwestycji finansowanych w całości ze środków własnych, jak i tych współfinansowanych z funduszy UE oraz innych programów krajowych wymagających zagwarantowania wkładu własnego. Spoglądając w przyszłość rysuje się czarny scenariusz, w którym lokalne samorządy zmuszone będą do zaniechania kolejnych inwestycji drogowych i rozpoczęcia spłaty zaciągniętych zobowiązań kredytowych.
Analizując obszary problemowe przyczyniające się do ograniczania bądź spowalniania działań inwestycyjnych z zakresu infrastruktury drogowej, nie można pominąć tych odnoszących się do kwestii środowiskowych i administracyjnych, w tym przetargowych. Zdecydowanie na pierwszy plan wysuwają się te związane z postępowaniem środowiskowym, które uważane jest za jedno z najważniejszych na etapie przygotowywania inwestycji do realizacji. Głównym problemem w tym wymiarze jest długość i zawiłość tych postępowań, warunkowanych coraz bardziej restrykcyjnymi przepisami ukierunkowanymi na ochronę zasobów naturalnych położonych w obrębie inwestycji drogowych. Zaostrzenie tych przepisów, będące nierzadko pokłosiem zapisów dyrektyw Komisji Europejskiej, w wielu sytuacjach przyczynia się do komplikowania i znacznego wydłużania procesów inwestycyjnych. Częstym przypadkiem jest konieczność analizowania kilku wariantów drogi, zmiany jej pierwotnej lokalizacji i opracowywania dodatkowej dokumentacji, a w konsekwencji wyboru takiego przebiegu trasy, który w najmniejszym stopniu wpływa na zasoby środowiska naturalnego, choć nie charakteryzuje się najlepszą efektywnością finansową. Generuje to dodatkowe koszty, które obciążają ograniczone budżety samorządów lokalnych i ich jednostek odpowiedzialnych za zarządzanie drogami.
Obok zagadnień środowiskowych istotnym elementem wydłużającym proces rozwoju sieci drogowej są postępowania przetargowe związane z wyłanianiem wykonawców dokumentacji technicznej, robót budowlanych, czy też nadzoru inwestorskiego. Wysokie wartości kontraktów sprawiają, że przetargi te cieszą się dużym zainteresowaniem, co generuje dużą konkurencję, a tym samym liczne protesty, ze strony firm, których oferty nie okazały się najlepsze. Wydłuża to kolejne etapy inwestycyjne, na czym cierpią zarówno inwestorzy, jak również wszyscy użytkownicy dróg skazani na użytkowanie wyeksploatowanych szlaków komunikacyjnych.
Rozwiązanie w/w problemów bądź zminimalizowanie ich oddziaływania stanowi punkt wyjścia do zmiany istniejącego stanu rzeczy i rozpoczęcia tworzenia realnej sieci drogowej na terenie kraju. Wiąże się to bez wątpienia z uproszczeniem szeroko rozumianych procedur administracyjnych oraz przyjęciem nowego sposobu finansowania inwestycji drogowych szczebla lokalnego przy wykorzystaniu krajowych środków budżetowych i odciążenia w ten sposób budżetów samorządów lokalnych. Ten krok należy traktować jako podstawowy.
W ostatnim czasie pośrednią formę wsparcia lokalnych i regionalnych inwestycji drogowych ukierunkowanych na tworzenie sieci komunikacyjnej, a tym samym odciążenia finansów gminnych, powiatowych i wojewódzkich, stanowiły oczywiście fundusze strukturalne UE pozyskiwane w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006 i Regionalnych Programów Operacyjnych 2007 – 2013 oraz krajowe środki finansowe pochodzące z Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 – 2011. Narzędzia te były główną alternatywą w zakresie poprawy technicznego stanu dróg i dostosowywania ich do występujących realiów komunikacyjnych. Rozdysponowywanie tych środków odbywało się w trybie konkursowym w oparciu o przyjęte zapisy regulaminowe. Pomimo, że o wsparcie ubiegać się mogły wszystkie samorządy, projekty tylko niektórych z nich miały realne szanse na uzyskanie dofinansowania. Wynikało to z ograniczonej puli środków w stosunku do zgłaszanego zapotrzebowania, a także specyfiki poszczególnych projektów. Jako priorytetowe traktowane były przedsięwzięcia posiadające dobrą lokalizację w ogólnej strukturze drogowej, koncentrujące się na rozbudowie dróg powiązanych z drogami wyższej kategorii, zwiększające dostępność do lokalnych ośrodków rozwojowych, a także te realizowane w partnerstwie pomiędzy dwoma jednostkami samorządu terytorialnego. Obowiązujące kryteria, sprawiły jednak, że inwestycje współfinansowane do tej pory z tych programów nie przyczyniły się w większym stopniu do stworzenia spójnej sieci komunikacyjnej na poziomie regionu. Tak naprawdę w dalszym ciągu mamy do czynienia z dużym rozproszeniem projektów, pojedynczymi inwestycjami w poszczególnych gminach i powiatach, modernizacją wycinków dróg, a nie ich całości, interwencyjnym remontem dróg oraz realizowaniem większej ilości projektów jedynie przez bogatsze samorządy.
Odzwierciedleniem występujących tendencji są przykładowe dane dotyczące inwestycji drogowych zrealizowanych na terenie województwa wielkopolskiego. W dwóch zakończonych już konkursach w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych (lata 2009 i 2010) dofinansowanych zostało 59 inwestycji na drogach powiatowych oraz 87 na drogach gminnych. Dzięki uzyskanemu dofinansowaniu przedsięwzięcia objęły swoim zakresem odpowiednio 225,30 km dróg powiatowych i 132,50 km dróg gminnych. Zestawiając te wartości z ogólnym kilometrażem dróg powiatowych (11.366 km) i gminnych (10.421 km) w województwie wielkopolskim widać jak niewielki procent lokalnej infrastruktury drogowej uległ modernizacji. Najwięcej inwestycji na obu kategoriach dróg przeprowadzonych zostało w powiatach: poznańskim (10), konińskim (9), gostyńskim (8) oraz chodzieskim i nowotomyskim (7), najmniej zaś w powiatach: czarnkowsko-trzcianeckim (2) oraz pilskim i rawickim (1). Łączna wartość wydatków na modernizację dróg powiatowych wyniosła: 164.202.892 PLN, natomiast dróg gminnych: 152.566.079 PLN. Przeprowadzona analiza pokazuje, że mamy do czynienia z mocno zróżnicowanym poziomem koncentracji i lokalizacji inwestycji w poszczególnych powiatach, z czego można również wysnuć wniosek, że przedmiotowe inwestycje ukierunkowane były przede wszystkim na modernizację najbardziej zdegradowanych odcinków dróg, a nie na celową i zrównoważoną budowę spójnej sieci komunikacyjnej.
Wykres 1: Ilość inwestycji w Wielkopolsce w ramach NPPDL
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego
Wykres 2: Lokalizacja inwestycji w powiatach w ramach NPPDL
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego
Z identyczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku inwestycji współfinansowanych z funduszy strukturalnych UE w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego i Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego. Dotychczas zrealizowane w Wielkopolsce projekty charakteryzują się dużym rozproszeniem na obszarze regionu, koncentrując się jedynie na przebudowie bądź remoncie wybranych odcinków dróg. Analiza dofinansowanych projektów pokazuje, że w większości powiatów zrealizowanych zostało tylko po kilka projektów, co w żaden sposób nie przyczynia się do budowania spójnej sieci komunikacyjnej na poziomie lokalnym i regionalnym. Największa ilość projektów obejmujących drogi gminne, powiatowe i wojewódzkie zrealizowana została w powiatach: poznańskim (21), konińskim (8), tureckim (8), ostrowskim (8) i szamotulskim (6), a także w Poznaniu (7), najmniej przedsięwzięć odnotowano m.in. w powiatach: wolsztyńskim (1) i średzkim (2).
Wykres 3: Lokalizacja inwestycji w powiatach współfinansowanych z funduszy UE
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MRR - Mapa dotacji, stan na czerwice 2010
Konkludując należy jasno stwierdzić, iż dostępne środki finansowe w ramach poszczególnych programów są istotnym wsparciem dla samorządów w procesie modernizowania regionalnej infrastruktury drogowej, jednakże stanowią mały wkład w budowę sieci komunikacyjnej posiadającej wewnętrzną spójność oraz odpowiednie połączenia z siecią dróg krajowych.
Szans na zmiany można upatrywać w przyjętej Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010 – 2020 kładącej nacisk na rozwój poszczególnych regionów i zwiększenie roli samorządów w kreowaniu polityki regionalnej, dzięki czemu dużo większa część środków i działań ukierunkowana zostanie na wsparcie strategicznych obszarów w regionach, w tym tak ważnego obszaru jakim jest spójna sieć komunikacyjna. Przedmiotowa strategia zakłada przeformułowanie dotychczasowego modelu prowadzenia polityki regionalnej m.in. poprzez:
· przejście od tradycyjnej redystrybucji środków do podejścia zakładającego wzmacnianie i wykorzystanie potencjałów terytorialnych,
· odejście od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji, do modelu długofalowych zdecentralizowanych polityk rozwojowych adresowanych do wszystkich regionów,
· wielosektorowe (horyzontalne) podejście do działań rozwojowych ukierunkowane terytorialnie,
· odejście od rozproszonej inwestycji do bardziej selektywnych (skoncentrowanych) inwestycji,
· zwiększenie roli szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych w systemie wieloszczeblowego zarządzania,
· racjonalizację systemu finansowania polityk publicznych oraz systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego,
· wprowadzenie nowego instrumentu koordynacji działań ukierunkowanych terytorialnie – kontraktu terytorialnego,
· skoncentrowanie interwencji polityki regionalnej na wybranych obszarach tematycznych i przestrzennych (obszary strategicznej interwencji).
Wdrożenie w życie idei spójnej sieci drogowej w Polsce będzie możliwe tylko w sytuacji podjęcia prób wyeliminowania zdiagnozowanych problemów wstrzymujących realizację inwestycji drogowych oraz zakończenia budowy wszystkich odcinków dróg krajowych (autostrad, dróg ekspresowych oraz pozostałych), przy jednoczesnym powiązaniu ich z rozbudowaną i spójną siecią dróg regionalnych o odpowiednich parametrach technicznych umożliwiających przejmowanie ruchu z najważniejszych szlaków komunikacyjnych. Taki musi nam przyświecać cel, aby nie okazało się, że w przyszłości nie mamy jak dojechać do tak długo wyczekiwanych autostrad i dróg ekspresowych.
Radosław Kowerko
radoslaw.kowerko@fojud.pl