analiza efektywności ekonomicznej w fazie przygotowania i oceny projektów infrastruktury drogowej

Nauki ekonomiczne wypracowały liczne narzędzia oceny opłacalności inwestycji finansowanych ze źródeł opartych na środkach publicznych, do których w aktualnym stanie prawnym należą w Polsce projekty infrastruktury drogowej. Dobrze, gdy metody te są znane najważniejszym zainteresowanym uczestnikom procesu inwestycyjnego, czyli inwestorom. W przypadku projektów drogowych standardowym narzędziem oceny opłacalności jest analiza efektywności ekonomicznej, która powinna być opracowywana już na etapie optymalizacji projektu i wyboru najlepszego wariantu.

Ocena opłacalności inwestycji dokonywana przy pomocy standardowej analizy finansowej, która bierze pod uwagę jedynie przepływy pieniężne z projektu dla inwestora, jest niewystarczająca w przypadku inwestycji niekomercyjnych finansowanych ze środków publicznych. Projekt inwestycyjny, który, jak to z reguły ma miejsce w przypadku inwestycji drogowych, nie zakłada przychodów ze sprzedaży, jest nieopłacalny z finansowego punktu widzenia – analiza finansowa daje ujemne wartości wskaźników efektywności. Mimo to nie ma wątpliwości, że takie projekty należy wspierać ze środków publicznych, bowiem korzyści z ich realizacji dotyczą całego społeczeństwa. Stąd konieczność wykazania rentowności w szerszym ujęciu, obrazującym wygenerowane skutki dla społeczeństwa oraz to, jak się one odnoszą do ponoszonych nakładów. Analiza efektywności ekonomicznej projektów drogowych to schemat postępowania, który ma na celu ustalenie, czy i w jakiej mierze dany projekt zasługuje na realizację ze społecznego punktu widzenia, poprzez wycenę wszystkich efektów społecznych w wartościach pieniężnych oraz dostarczenie wskaźników efektywności ekonomicznej. Poza rozpatrywaniem przepływów pieniężnych z projektu ujmowanych w analizie finansowej bierzemy pod uwagę również dodatkowe korzyści, którymi w przypadku projektów drogowych są zazwyczaj oszczędności (omówiono je szczegółowo w dalszej części artykułu).

Sporządzenie analizy efektywności ekonomicznej istotnie wspiera proces podejmowania decyzji oraz dostarcza wiedzy, która daje szansę stworzyć dobry projekt, zawierający ekonomiczne uzasadnienie jego realizacji. Analiza powinna dostarczyć inwestorowi podstawy ekonomiczne do podjęcia decyzji inwestycyjnej. Stąd opracowania zawierające analizę efektywności ekonomicznej stanowią istotną część dokumentacji projektowej będącej podstawą dla wykonywania zadań obejmujących planowanie i budowę nowej oraz przebudowę już istniejącej sieci drogowej. Zakres analizy oraz jej struktura dostosowane są do potrzeb inwestora, jednak niezależnie od źródła finansowania, rodzaju przedsięwzięcia, jego skali i stopnia złożoności, powinna być ona wykonywana, poczynając od wczesnego stadium przygotowywania inwestycji. W przypadku inwestycji drogowej efektywność ekonomiczną należy analizować, poczynając od wstępnego określenia możliwych lokalizacji pasa terenu pod nowe zamierzenie drogowe (korytarzy). Badanie efektywności ekonomicznej projektu i jego poszczególnych wariantów na jak najwcześniejszych etapach podejmowania decyzji w fazie przedinwestycyjnej pozwala na uniknięcie kosztownych prac projektowych dla koncepcji, które nie mają uzasadnienia ekonomicznego.

Przygotowujący analizę zobowiązany jest do zapoznania się z dokumentami stanowiącymi wytyczne oraz wyznaczającymi metodologię przeprowadzania analiz infrastrukturalnych projektów drogowych. Do powszechnie stosowanych należą: instrukcje oceny efektywności ekonomicznej przedsięwzięć drogowych i mostowych dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, opracowane i uaktualniane przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów (IBDiM), oraz Niebieska Księga Infrastruktura drogowa, przygotowana przez ekspertów JASPERS. Stadia i skład dokumentacji projektowej, spełniające wymogi aktualnych ustaw dla dróg krajowych (wraz z mostami), a więc: autostrad płatnych i niepłatnych, dróg ekspresowych, dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz dróg głównych, określa dokument Stadia i skład dokumentacji projektowej dla dróg i mostów. Opracowanie, wprowadzone do stosowania zarządzeniem GDDKiA, stanowi wytyczne i zalecenia do wykorzystania przez przygotowujących poszczególne stadia dokumentacji. W przypadku realizacji inwestycji drogowej analizę finansowo-ekonomiczną zasadniczo sporządza się w dwóch z czterech faz dokumentacji dla obiektu budowlanego: uzyskania decyzji administracyjnych oraz pozyskania środków inwestycyjnych ze źródeł zewnętrznych (rys. 1). Analiza ekonomiczna dla wariantów inwestycyjnych analizowanych w ramach dokumentów sporządzanych w ramach fazy uzyskania decyzji administracyjnych (studium korytarzowe, studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowe oraz koncepcja programowa) jest opracowywana zgodnie z obowiązującą na dzień wykonania dokumentacji, aktualizowaną corocznie wersją Instrukcji oceny efektywności ekonomicznej przedsięwzięć drogowych i mostowych IBDiM. Z kolei zakres analizy kosztów i korzyści oraz jej struktura na etapie pozyskiwania środków ze źródeł zewnętrznych [w ramach dokumentów Studium wykonalności jako załącznik do wniosku o współfinansowanie projektu z budżetu UE (SW) oraz Rezultaty studium wykonalności (RSW)] odpowiada najszerszemu wymaganemu zakresowi analizy projektu, zgodnie z wytycznymi Niebieskiej Księgi JASPERS. W przypadku dróg niższej kategorii niż krajowe analizę sporządza się na ogół w oparciu o instrukcje IBDiM odpowiednio dla dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Wszystkie te opracowania stanowią swoiste przewodniki, zapewniające stosowanie takich samych zasad i spójnego podejścia w ramach każdego projektu, między innymi po to, aby możliwe było porównanie ze sobą projektów przygotowywanych w różnym czasie przez różne instytucje.

                       Rys. 1. Dokumentacja projektowa w poszczególnych fazach projektu inwestycyjnego.

Metodologie przedstawione w ww. podręcznikach są pomocne przy wyborze optymalnego rozwiązania – takiego, które przyczyni się do realizacji celu projektu przy zapewnieniu najbardziej efektywnego sposobu wykorzystania środków publicznych. Wynikiem pracy nad analizą kosztów i korzyści są wskaźniki efektywności ekonomicznej projektu: ekonomiczna wartość zaktualizowana netto (ENPV), ekonomiczna wewnętrzna stopa zwrotu (ERR) oraz wskaźnik korzyści/koszty (B/C). Przedsięwzięcie powinno charakteryzować się dodatnią zaktualizowaną wartością netto oraz wskaźnikiem korzyści/koszty większym od jedności, natomiast wartość ekonomicznej wewnętrznej stopy zwrotu powinna przewyższać przyjętą do analizy stopę dyskontową (zazwyczaj oscylującą wokół wartości 5% w przypadku analizy sporządzanej w cenach stałych). Przy uzyskaniu negatywnych wskaźników efektywności dalsza analiza inwestycji staje się bezcelowa, a projekt powinien zostać odrzucony. Uzyskane dla poszczególnych wariantów wartości wskaźników efektywności ekonomicznej pozwalają ponadto na porównanie oraz uszeregowanie korzystniejszych pod względem ekonomicznym rozwiązań możliwych do realizacji w danym okresie.

Wskaźniki efektywności ekonomicznej obliczane są w wyniku porównania przepływów ekonomicznych dla wariantu bezinwestycyjnego (stosowane skróty to najczęściej W0 lub WB), w którym zakłada się utrzymanie istniejącej infrastruktury, oraz dla rozpatrywanego wariantu inwestycyjnego (Wi), w którym zakłada się budowę, rozbudowę lub przebudowę oraz późniejsze utrzymanie infrastruktury. Liczba samych wariantów inwestycyjnych zależy od typu przedsięwzięcia i jego historii. Minimum to analiza i następnie porównanie dwóch, ale ich liczba może być większa. W analizie zestawia się ze sobą koszty i korzyści każdego z wariantów inwestycyjnych z wariantem bezinwestycyjnym, a korzyści ekonomiczne stanowią różnicę między nimi. Umożliwia to porównanie inwestycji o różnej skali.

Zidentyfikowanie wariantu bezinwestycyjnego oraz wszystkich wariantów inwestycyjnych będących przedmiotem analizy na etapie opracowywanej dokumentacji jest kwestią pierwszorzędną. Należy je dokładnie przedstawić w formie opisowej i graficznej, podając przy tym zakres robót inwestycyjnych oraz kluczowe dla analizy parametry obiektów inżynierskich oraz wyodrębnionych odcinków jednorodnych drogi, takie jak: powierzchnia i typ obiektu inżynierskiego, długość i powierzchnia drogi, prędkość projektowa, szerokość jezdni, przekrój poprzeczny, stan nawierzchni itp. Oraz prognozy ruchu. Należy również przedstawić prognozy ruchu dla odcinków jednorodnych, na których będzie się opierać analiza. Przy czym istotne jest, że odcinki jednorodne wyodrębniamy we wszystkich drogach, na natężenie których wpłynie inwestycja (w przypadku projektów, które oddziałują na natężenie w szerszym otoczeniu, odcinków jednorodnych może być nawet kilkadziesiąt).

Wariant bezinwestycyjny, nazywany wariantem odniesienia, jest wyjściowym wariantem w analizie ekonomicznej, w stosunku do którego porównywane są warianty inwestycyjne. Wariant bezinwestycyjny nie oznacza jednak sytuacji, w której nic nie robimy. Opcja, która nie przewiduje żadnych działań związanych z utrzymaniem infrastruktury, nie może być traktowana jako punkt odniesienia w projekcie. W ramach wariantu bezinwestycyjnego nie przewidujemy zatem robót modernizacyjnych czy inwestycyjnych, ale ponosimy wydatki na remonty okresowe, cząstkowe i utrzymanie bieżące nawierzchni oraz obiektów inżynierskich w celu zapewnienia standardowego poziomu istniejącej infrastruktury w okresie analizy. W ramach każdego z wariantów inwestycyjnych określa się nakłady inwestycyjne na ich realizację oraz koszty utrzymania i eksploatacji odcinków nowych lub przebudowywanych. W przypadku wariantu inwestycyjnego biegnącego po nowym śladzie i przejmującego ruch z odcinków istniejących uwzględnia się również koszty eksploatacji i utrzymania istniejących odcinków dróg odciążonych z ruchu. Ze względu na fakt, że poszczególne warianty inwestycyjne są w końcowym etapie porównywane ze sobą, istotne jest zachowanie tych samych zasad szacowania kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych.

Warianty inwestycyjne w porównaniu z bezinwestycyjnym wymagają zatem ponoszenia początkowych nakładów inwestycyjnych oraz w przypadku budowy nowej infrastruktury również dodatkowych kosztów związanych z jej utrzymaniem. Przynoszą jednak korzyści, które kalkulowane są jako różnica w wysokości określonych kosztów ekonomicznych ponoszonych w wariancie bezinwestycyjnym oraz tych, które ponoszone byłyby wskutek powstania infrastruktury objętej projektem. Zgodnie z metodami przyjętymi w sporządzaniu analizy efektywności ekonomicznej dla projektów drogowych rozpatruje się następujące cztery kategorie kosztów: koszty czasu, koszty eksploatacji pojazdów, koszty wypadków drogowych i ofiar oraz koszty środowiskowe (rys. 2). W przypadku realizacji inwestycji drogowych, wskutek polepszenia parametrów istniejącej infrastruktury bądź przeniesienia potoków ruchu na nowo wybudowaną, ww. koszty zazwyczaj się zmniejszają. Projekty drogowe generują zatem oszczędności kosztów, które w analizie efektywności ekonomicznej ujmowane są jako korzyści. Gdy suma zdyskontowanych oszczędności kosztów przewyższa zdyskontowane nakłady ponoszone w wyniku realizacji inwestycji (również liczone metodą przyrostową – jako różnicę między wariantem inwestycyjnym i bezinwestycyjnym), można stwierdzić, że inwestycja jest opłacalna z ekonomicznego (społecznego) punktu widzenia.

                                        Rys. 2. Główne kategorie kosztów ekonomicznych dla projektów drogowych.

Niebieska Księga oraz Instrukcje oceny efektywności IBDiM poza przedstawieniem formuł obliczeniowych dostarczają również wartości jednostkowych kosztów ekonomicznych, które stanowią podstawę obliczenia kosztów ekonomicznych i zależą między innymi od takich czynników, jak: prędkości, stan nawierzchni, nachylenie drogi, kategoria pojazdu, w przypadku kosztów czasu również od motywacji podróży (należy stosować inne ceny jednostkowe dla motywacji „praca”, „dojazdy do pracy” i „pozostałe”, przy czym najwyższą wartość ma koszt jednej godziny przy motywacji „praca”, który np. w 2011 r., zgodnie z Niebieską Księgą, szacuje się na ok. 60 zł). Z kolei na przykład koszty zanieczyszczenia środowiska obejmują wpływ na ludzkie zdrowie, straty materialne, szkody środowiskowe czy emisje dwutlenku węgla i oszacowano je na 0,044 zł na pojazdokilometr przy prędkości pojazdu osobowego 50 km/h na obszarze miejskim. Sporządzający analizę otrzymuje zatem wnikliwą metodologię, która daje możliwość oceny wpływu przedsięwzięcia infrastruktury drogowej na wiele określonych szczegółowo aspektów. Dzięki temu prawidłowo sporządzona analiza jest w stanie dostarczyć precyzyjnych informacji, jak dany charakter przedsięwzięcia oddziałuje na zmniejszenie/zwiększenie się poszczególnych kosztów ekonomicznych. W zależności od typu przedsięwzięcia, może ono generować oszczędności we wszystkich bądź w tylko niektórych z nich. Na przykład w przypadku projektów mających na celu poprawę bezpieczeństwa, takich jak budowa przejść dla pieszych czy skrzyżowań, generowane są oszczędności w kosztach wypadków. Z kolei w przypadku inwestycji zakładających budowę nowych odcinków dróg, np. budowę obwodnic, na korzystną stopę zwrotu z inwestycji w przeważającej mierze wpływają oszczędności kosztów czasu. Związane jest to m.in. ze zwiększoną przepustowością wariantu inwestycyjnego w porównaniu bezinwestycyjnym oraz zazwyczaj z wyższymi prędkościami na nowej drodze. Przy czym często obserwuje się straty w kosztach eksploatacji pojazdów. Analiza efektywności ekonomicznej daje jednak możliwość jeszcze wnikliwszej analizy poprzez porównywanie kształtowania się poszczególnych wielkości kosztów ekonomicznych na wszystkich wyodrębnionych odcinkach jednorodnych, we wszystkich latach analizy, dla wszystkich kategorii pojazdów.

Poprawnie przeprowadzony schemat analityczny jest przedsięwzięciem skomplikowanym i pracochłonnym, ale dzięki temu pozwala inwestorowi na ocenę projektu pod wieloma aspektami i z różnym stopniem wnikliwości. Uzyskane w wyniku analizy wskaźniki efektywności ekonomicznej pozwalają również na uszeregowanie rozpatrywanych wariantów pod względem opłacalności ekonomicznej. Pozwala to na traktowanie analizy efektywności ekonomicznej jako jednego z czynników decydujących o wyborze ostatecznego wariantu realizacji projektu. W każdym razie, w momencie podejmowania ostatecznej decyzji należy przedstawić metodologię tego procesu, również w odniesieniu do uzyskanych wyników analizy efektywności ekonomicznej. Dokładne uzasadnienie będzie konieczne szczególnie w sytuacji, gdy inwestycja będzie się ubiegać o dotacje ze środków pomocowych Unii Europejskiej.

Podsumowanie

W przypadku projektów niekomercyjnych ocenę opłacalności należy przeprowadzić w szerszym kontekście niż standardowa analiza przepływów finansowych dla inwestora. Dla projektów drogowych narzędziem oceny opłacalności jest analiza efektywności ekonomicznej, która powinna być opracowywana już na etapie optymalizacji projektu i wyboru najlepszego wariantu. Analiza uwzględnia koszty oraz korzyści inwestycji drogowej dla całego społeczeństwa, a jej celem jest ocena wariantów inwestycyjnych, ich porównanie oraz uszeregowanie pod względem opłacalności. Podstawowymi produktami końcowymi analizy są wskaźniki efektywności ekonomicznej: ENPV, ERR oraz B/C, ale poprawnie przeprowadzony schemat analityczny pozwala również na głębszą ocenę opłacalności, także z punktu widzenia poszczególnych, standardowo przyjętych kategorii kosztów ekonomicznych: eksploatacji pojazdów, czasu, wypadków i środowiska. Dzięki temu analiza dostarcza podstawy ekonomiczne do podjęcia decyzji inwestycyjnej oraz wiedzy, która daje szansę stworzyć dobry projekt, zawierający ekonomiczne uzasadnienie realizacji. Zakres analizy oraz jej struktura dostosowane są do potrzeb inwestora, jednak powinna być ona wykonywana, poczynając od wczesnego stadium przygotowywania inwestycji. Przeprowadzenie analizy na wczesnym etapie fazy przedinwestycyjnej pozwala na uniknięcie kosztownych prac projektowych dla koncepcji, które nie mają uzasadnienia ekonomicznego.

Justyna Czapiewska

justyna.czapiewska@fojud.pl